¿Los residuos sólidos un asunto de negocios o de calidad de vida?

Antecedentes del modelo de recolección de residuos en Bogotá

Viernes 3 de agosto de 2018

En este artículo, se retoman algunos antecedentes de la implementación del servicio de recolección de residuos en Bogotá, el comportamiento tarifario y su impacto sobre los hogares de los bogotanos, así como las consecuencias ambientales del modelo actual.

La provisión de los servicios públicos domiciliarios en Bogotá, se remonta a los tiempos de la colonia, y se consolida en el país desde el siglo XIX, tal como lo explica, Pardo y otros, 2005.  “Las provisiones de los mismos se pueden analizar históricamente, a partir de tres modelos: iniciativa privada, publica y mixta, como una respuesta a los entornos económicos, sociales y políticos, tanto nacionales como internacionales. Las Empresas de servicios han jugado un papel fundamental, tanto en el desarrollo industrial como en la calidad de vida de los Bogotanos. Se inicia con la oferta de acueducto, vías y alumbrado público y posteriormente a causa de las implicaciones negativas sobre la salud, surge la recolección de basuras y tratamiento de aguas negras”[1].

Como se indicó, la prestación de los servicios públicos domiciliarios se ha visto regulada, por las condiciones del mercado y del capital privado, así pues, el primer modelo que se implementó fue la provisión de servicio con financiación de capital privado; esto ocasiono que para extender los servicios, las empresas privadas inflaran los precios dada su condición de monopolios, baja cobertura y altos costos. En este sentido el Estado Colombiano se convierte en proveedor de los servicios a través de la financiación estatal, es así, como se promulga la ley 155 de 1959, que facultaba a las entidades del Estado a intervenir directamente sobre las tarifas para evitar caídas de los niveles de bienestar social  (Pardo ,et al, 2.005).

En la Capital de la República en la década de los 50, ante los cambios mencionados, se crea la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, cuyas funciones eran suministrar agua potable, manejar las aguas negras y lluvias alcanzando los niveles de cobertura más altos del país.

Igualmente, “mediante Acuerdo Distrital No. 30 de 1958 el Concejo de Bogotá creó la Empresa Distrital de Aseo, asignándole como funciones básicas la recolección, barrido y limpieza de la ciudad. Más adelante, mediante el Acuerdo No. 75 de 1960, se reorganizó la Empresa Distrital de Aseo y se le asignó una nueva razón social, Empresa Distrital de Servicios Públicos, EDIS, y nuevas funciones como la operación del matadero, el manejo de las plazas de mercado y la administración y expedición de licencias para la operación y explotación de cementerios públicos y privados en la Ciudad”[2].

Sin embargo, según los estudios referenciados “la precariedad en la administración de las empresas proveedoras genero una caída de la calidad de los servicios y con ello presiono un cambio nuevamente del modelo Estatista a un modelo de oferta mixto en el que participen más agentes privados por una parte y en segunda medida se abre la participación de los usuarios en la tenencia de las empresas con la compra de acciones de las mismas”[3]  

Por consiguiente el Distrito Capital mediante el Acuerdo Distrital No. 41 de 1993 ,del Concejo de Bogotá determinó la supresión y liquidación de la EDIS, y a través del Decreto Distrital No. 782 de 1994, creó la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos –UESP-, como una entidad técnica, dependiente del despacho del Alcalde Mayor de Bogotá, cuyo objeto era la prestación de los servicios de barrido, recolección, disposición de residuos sólidos, cementerios, hornos crematorios, plazas de mercados y galerías comerciales.

El Alcalde Mayor mediante decreto 888 de 1988, declaró el estado emergencia social, sanitaria y de servicios públicos en la ciudad Capital y autorizó a la empresa la contratación con particulares del 40% del servicio y el pago es por tonelada recogida – (Lime y Ciudad Limpia). Tres años más tarde con decreto 304 de mayo 28 de 1991 nuevamente se declaró en situación de emergencia la Capital, incrementándose en el 20% la subcontratación. Entra a prestar los servicios el consorcio Aseo Capital. Queda EDIS con la responsabilidad directa de recoger el 40% de las basuras producidas. Es así como los consorcios LIME, Ciudad Limpia y Aseo Capital, cubrieron en área el 60% de la recolección de los desechos sólidos, domiciliarios, industriales, comerciales, de productos especiales, plazas de mercado y otros incluido el barrido de las calles y limpieza de las vías públicas, además del       transporte y disposición final en los rellenos sanitarios de Bogotá, a partir del octubre de 1994 la cobertura se amplió al 100%. Para la época la producción promedio de la Capital era de aproximadamente 3400 toneladas día.

En el campo del manejo de residuos, “la ciudad de Bogotá cuenta con un sistema recolección y transporte que entre 1994 y 2012 estuvo operado exclusivamente por empresas privadas de aseo, y a partir de diciembre de 2012 se les sumó un operador público. La ciudad está divida en seis áreas de servicio exclusivo asignadas a los operadores de aseo, en las que, a través de macro rutas, se recogen los residuos domiciliares y especiales en camiones compactadores. Los residuos son luego transportados y depositados en el único sistema de disposición final con el que cuenta la ciudad: el Relleno Sanitario de Doña Juana (RSDJ). A este relleno llegan diariamente un promedio de 6200 toneladas de residuos”[4].

Según Parra, (2015) Bogotá no ha contado hasta ahora con un sistema formal de recolección segregada de residuos en realidad la recuperación de residuos reciclables ha estado en manos de la población recicladora, quien lo ha hecho de manera informal, según cifras oficiales dadas por el censo de recicladores de 2012, hay 13.984 recicladores de oficio en la ciudad de ellos, 68,7% son hombres y 31,3% son mujeres. Menos del 30% se encuentran organizados formalmente. “[…] es necesario introducir desincentivos sobre todo financieros a los sistemas de disposición final o eliminación, y promover en su lugar alternativas de aprovechamiento.

II. EL AUMENTO DE TARIFAS DEL SERVICIO DE ASEO FINANCIARÁN LOS INCUMPLIMIENTOS DEL OPERADOR

Según el gobierno Peñalosa y el consorcio  - CGR- que opera el Relleno Sanitario Doña Juana, la solución a los problemas que este ha presentado se encuentra en la destinación de mayores recursos a la operación del mismo; dichos dineros serán obtenidos a través del alza de las tarifas de aseo que según los cálculos preliminares informados oficialmente por la Administración Distrital, el aumento estimado sería de entre $ 275 y $ 3.225. Sin embargo, según respuesta oficial[5] de la UAESP en relación con el aumento de la actividad complementaria de disposición final, afirma  que no ha recibido comunicación oficial por parte de la Comisión de regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico  - CRA-  sobre el contenido del acto administrativo el cual resuelve de fondo el tema tarifario.

Esta necesidad que surge luego de los numerosos incumplimientos del consorcio -CGR- el cual tenía como compromiso[6] la evaluación junto con la -UAESP- de  la funcionalidad de la Planta de Lixiviados recibida en el año 2010  y efectuar las obras adicionales necesarias para el cumplimiento de la normatividad ambiental aplicable. Si dichas obras excedían los $ 4.100 millones  se comprometía a financiar, diseñar, construir, poner en marcha, operar, reponer, actualizar y mantener por su cuenta y riesgo la infraestructura necesaria para la optimización del tratamiento de la totalidad de los lixiviados que se producen en el Relleno Sanitario.

Aquí conviene resaltar que la Administración, Operación y Mantenimiento Integral del Relleno Sanitario Doña Juana le ha costado a la ciudad aproximadamente $282.389[7] millones esto incluye las 7 adiciones que tuvieron un costo total de $ 52.647 millones al contrato inicial que fue adjudicado al consorcio -CGR-. Precisa advertir que, dichas adiciones se realizaron para el desarrollo de algunos estudios de suelos, ejecución de obras de estabilización y la obra de reforzamiento de Planta de Tratamiento de Lixiviados que tuvo un costo de  $2.140 millones en el año 2016. Esta última estaba contemplada como una obligación del operador –CGR-  en el contrato inicial.

De acuerdo a lo anterior, con  las investigaciones realizadas por la Contraloría se identificó que existe  incertidumbre sobre el destino de los $4.100 millones que debían invertirse en la planta de lixiviados y se destinaron recursos de la tarifa de aseo en obras que debía hacer el operador.

En septiembre de 2017 se solicita a la Comisión reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico  - CRA- la autorización para el aumento en la tarifa de aseo en Bogotá, solicitud que aún no cuenta con la resolución correspondiente que avalaría la modificación tarifaria, aunque no se conocen oficialmente los estudios de costos que debió presentar el operador –CGR- para argumentar dicho incremento se dice que la nueva tarifa pagada pasa de $18.305 por tonelada recibida a $40.500 (El Tiempo, 19 jul. 2018) lo que significaría un aumento del 125% en favor del operador del Relleno Sanitario Doña Juana.

Pero es aún más sorprendente si se tiene en cuenta que durante el proceso de adjudicación de la licitación para concesionar bajo la figura de Áreas de Servicio Exclusivo – ASE -  la  prestación del servicio público de aseo en la ciudad de Bogotá, desde la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP – se afirmaba que “@Bogota ganó 5 zonas de aseo y 5 nuevos operadores quienes entregarán a la ciudad $174.297 millones de pesos y un descuento tarifario para los bogotanos del 10% en recolección, barrido y limpieza” (Twitter, 3 ene. 2018). Versión que en su momento fue apoyada por el Alcalde Mayor Enrique Peñalosa quien señaló que “Gracias a los contratos que conseguimos con la nueva licitación, que comienza en Febrero 12, la ciudad estará más limpia y la tarifa de aseo se reducirá en un 10% en promedio para los ciudadanos. Esa es la verdad. No se dejen engañar” (Twitter, 4 feb. 2018).  Pese a que se trata de dos temas distintos, pues una cosa es la operación del Relleno Sanitario por parte de CRG, y otra es el funcionamiento del esquema de aseo mediante concesionarios para cada una de las nuevas ASE, quienes le pagan una contribución al operador por cada tonelada de residuos que es dispuesta en Doña Juana.

Aseveraciones sobre la tarifa que fueron reafirmadas tres meses después por parte de la UAESP cuando se mencionó que “Los ciudadanos si tendrán una reducción en las tarifas del servicio de aseo. Este descuento se logró con la adjudicación de la licitación del servicio de aseo” (Twitter, 24 may. 2018). Pero, como suele pasar con los anuncios hechos desde la Administración Distrital, se trata de una promesa incumplida que buscó desviar la atención en el marco del proceso licitatorio para favorecer a los nuevos concesionarios de este modelo privado.

Todo esto confirma que finalmente, la Administración Peñalosa le mintió a  los bogotanos y estos serán quienes deban asumir los incumplimientos del operador -CGR- que a través del pago de tarifas de aseo más costosas verán impactadas negativamente sus finanzas, en cambio el operador tendrá el negocio seguro y con más recursos disponibles para aumentar sus ganancias.

III. BOGOTÁ ESTÁ EN MORA DE IMPLEMENTAR UN MODELO DE GESTIÓN SOSTENIBLE DE RESIDUOS

Son múltiples las ocasiones en que se han evidenciado las fallas operativas en el Relleno Sanitario Doña Juana. Este lugar, a donde llegan diariamente las 6.500 toneladas de residuos sólidos que producen los bogotanos, con el paso del tiempo ha mostrado ser una alternativa de disposición final obsoleta e ineficiente que se aleja cada vez más de los parámetros mínimos de sostenibilidad, pues a nivel global se han comprobado ampliamente las ventajas de enterrar cada vez menos y aprovechar la mayor cantidad de materiales como sea posible.

Las crisis frecuentes que ha sufrido el relleno dan cuenta de ello, originadas principalmente por los incumplimientos del contrato de concesión No. 334 adjudicado desde 2010 para “la administración, operación y mantenimiento integral del Relleno Sanitario Doña Juana” a la Sociedad Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. (CGR Doña Juana). Situaciones como deslizamientos, disposición de lixiviados sin tratamiento en el río Tunjuelo, además de la descarga de vertimientos que en algunos parámetros superan la normatividad (Res. CAR 166 de 2008). Se presenta falta de mantenimiento de pondajes, deficiente adecuación de vías, la ausencia de barreras ambientales y restauración paisajística, mal manejo de vectores como roedores, moscas y cucarachas, la generación de olores ofensivos, baja calidad del aire por emisión por material particulado, entre otros, han actuado por más de treinta años en detrimento de la calidad de vida de los habitantes de las localidades de Usme y Ciudad Bolívar. 

Ante este panorama, sorprende que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA -, autorizara un aumento en la tarifa del servicio de aseo de acuerdo con la solicitud hecha a la Administración Distrital por parte del operador del Relleno Sanitario Doña Juana, el Centro de Gerenciamiento de Residuos – CGR, quien ha sido multado tanto por la Superintendencia de Servicios Públicos como por el distrito a causa de las irregularidades y el evidente impacto ambiental que surge de las fallas en la prestación del servicio de disposición final de los residuos urbanos.

Lo único que estas acciones comprueban es el interés que tiene Peñalosa en prolongar la vida útil de un relleno sanitario que tan solo cuenta con licencia ambiental vigente hasta el primer trimestre de 2022, fecha en la que debe clausurarse. Además, en el Contrato Interadministrativo 203 de 2016 efectuado entre la UAESP y la Universidad Nacional de Colombia, sobre la “identificación de áreas potenciales en el Distrito Capital y municipios aledaños, para la disposición final con alternativas tecnológicas de aprovechamiento y/o tratamiento de residuos sólidos”, se concluyó que es imposible establecer nuevos rellenos sanitarios en otros sitios diferentes al actual con las limitaciones que tiene en cuanto a riesgos por remoción en masa. Situación que llevaría a considerar con urgencia la necesidad de introducir cambios radicales en la disposición final de los residuos sólidos de la capital  bajo un esquema completamente diferente a los rellenos sanitarios, ya que en este momento Doña Juana no cumple las condiciones por las que fue creado “preservar la salud y el bienestar de la comunidad, y preservar los recursos naturales”.

En la actualidad, se encuentra en una situación crítica, y en cierta medida responde a la implementación de un nuevo esquema de aseo donde no se promueve la actividad de aprovechamiento ligado al reciclaje en la fuente y al trabajo de los recicladores de oficio, puesto que se paga por cada tonelada que ingresa al relleno. A esto se suma la falta de cultura ciudadana y la ausencia de una pedagogía que eduque a los ciudadanos sobre los impactos que se generan por el mal manejo de los desechos, especialmente los residuos de construcción y demolición (RCD), además de los mixtos y los orgánicos. 

Bogotá está en mora de superar la obsoleta tecnología de los Rellenos Sanitarios, pues la deuda social y ambiental que nos deja la tenemos que asumir todos sus habitantes. Mientras que el precio más alto por la contaminación que se produce a causa de la acumulación de residuos que se entierran lo está pagando y lo pagará durante muchos años la población vulnerable que se reside en sus cercanías.



[1] Pardo Pérez c, Uribe Mallarino C, Vásquez Cardozo S. 2005; Una mirada a través del caso de Bogotá, Universitas Humanísticas, vol. XXXI, pág. 67, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá Colombia.

[2] Alcaldía Mayor de Bogotá, UAESP, 2001, Documentos Estamos de Acuerdo, Reseña Histórica de la EDIS a la UAESP. Pag.3-4

[3] Alcaldía Mayor de Bogotá, UAESP, 2001, Documentos Estamos de Acuerdo, Reseña Histórica de la EDIS a la UAES. Pág. 4 -6

[4] Parra Federico, 2015 Reciclaje: ¡Si, pero con recicladores! Políticas Urbanas No 9 pág. 1

[5] UAESP, respuesta  Proposición 429 de 2018- Concejo de Bogotá, Pág. 5.

[6] Contrato de Concesión No. 344 de 2010 Suscrito entre la Unidad Administrativa Especial de servicios Públicos –UAESP – y la Sociedad Centro de gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. ESP- CGR Doña Juana S.A. E.S.P., Págs. 5- 6.

[7] Solicitud de modificación del contrato anexo a la Modificación No. 3 de la Adición No. 7 de Contrato de Concesión No. 344 de 2010.

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