Bogotá D.C., Octubre de 2017
Doctor
HORACIO JOSÉ SERPA MONCADA
Presidente
Concejo de Bogotá D.C.
Ciudad
REF: INTERVENCIÓN PROYECTO DE ACUERDO No. 497 DE 2017 APROBADO EN PRIMERO DEBATE EN SESIÓN DE LA COMISIÓN TERCERA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO “POR EL CUAL SE AUTORIZA UN CUPO DE ENDEUDAMIENTO PARA LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL Y LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS DEL DISTRITO CAPITAL, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
Señor Presidente y Honorables Concejales:
Después de realizar un análisis muy minucioso con respecto al Proyecto de Acuerdo No. 497 de 2017, y al texto definitivo del Proyecto de Acuerdo aprobado en primer debate en la Comisión Tercera Permanente de Hacienda y Crédito Público “Por el cual se autoriza un cupo de endeudamiento para la Administración Central y los Establecimientos Públicos del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”, me permito presentar ante ustedes las siguientes consideraciones, frente a la solicitud realizada por la Administración Distrital de un nuevo Cupo de Endeudamiento por valor de SEIS BILLONES NOVECIENTOS SESENTA MIL CIENTO VEINTIDÓS MILLONES DE PESOS ($6.960.122.000.000):
En principio vale la pena decir que la Administración Distrital presenta un documento de Exposición de Motivos que sustenta el Proyecto de Acuerdo No. 497 de 2017 el cual es una copia casi exacta de la Exposición de Motivos del Proyecto de Acuerdo No. 273 de 2016 que sustentó en su momento el hoy Acuerdo 646 de 2016, mostrando la ineficiencia de la Administración que hasta tienen que copiar sus propios documentos para sustentar un nuevo Cupo de Endeudamiento.
Sin embargo continuaré con el análisis del Cupo de Endeudamiento solicitado por la Administración Distrital, teniendo en cuenta el documento base enviado de Exposición de Motivos, ya que es el sustento técnico presentado por el señor Alcalde Mayor y la señora Secretaria de Hacienda.
En la exposición de motivos la Administración Distrital vuelve a presentar la Estrategia Financiera del Plan de Desarrollo así:
“Conforme a lo establecido en el artículo 132 del Acuerdo 645 de 2016, la estrategia financiera de la Administración Distrital para la financiación del Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C., 2016-2020 "Bogotá Mejor para Todos", incluye recursos tanto de la Administración Central Distrital como de la Administración Descentralizada. Los recursos dispuestos para tal fin ascienden a $96,1 billones en pesos constantes de 2016. De los cuales $53,9 billones corresponden a la Administración Central; $7,8 billones a Establecimiento Públicos, incluida la Universidad Distrital y las Unidades Administrativas Especiales con personería jurídica; $4,5 billones a Empresas Industriales Comerciales y de Servicios Públicos; $0,15 billones a Empresas Sociales del Estado; $3,7 billones a Fondos de Desarrollo Local; $13,0 billones a capital privado; y $13,0 billones recursos Metro. Los recursos de las Empresas corresponden a sus ingresos propios y los recursos de los Fondos de Desarrollo Local son la parte que de los ingresos corrientes de la Administración Central deben ser ejecutados por las localidades.
El Plan Financiero de la Administración Central involucra los ingresos corrientes estimados para el período, de acuerdo con las expectativas económicas sobre la ciudad, las transferencias de la Nación correspondientes al Sistema General de Participaciones y los recursos de capital.”
Cuadro No. 1
Financiación Plan de Desarrollo - Administración Central
Cifras en millones de pesos de 2016
¹ Ingresos Corrientes descontados los gastos de funcionamiento y el servicio de la deuda
Fuente: Dirección Distrital de Presupuesto
De esta forma, la Administración Distrital realiza la solicitud de autorización de un cupo de endeudamiento por valor de SEIS BILLONES NOVECIENTOS SESENTA MIL CIENTO VEINTIDÓS MILLONES DE PESOS ($6.960.122.000.000), con la siguiente distribución:
ü Transmilenio, con un 52.1% correspondientes a TRES BILLONES SEISCIENTOS VEINTIOCHO MIL SETESCIENTOS MILLONES DE PESOS, cuya destinación será para la financiación de obras de Infraestructura nuevas troncales, ampliación estaciones, portales y patios zonales y troncales que incluye el Transmilenio por la Carrera 7ma.
ü El IDU, con un 12.5% equivalente a OCHOCIENTOS SETENTA Y DOS MIL MILLONES DE PESOS con destinación a obras de infraestructura vial, faltantes de financiación por mayor valor Acuerdo 527 de 2013.
ü La empresa METRO con un 11.7% correspondiente a OCHOCIENTOS QUINCE MIL MILLONES DE PESOS con destino a financiar la primera línea del Metro.
ü Secretaría De Educación Distrital con un 6.1% equivalentes a CUATROCIENTOS VEINTICINCO MIL MILLONES DE PESOS con destino a Ampliar la infraestructura educativa mediante construcción propia de la SED o bajo la modalidad de cofinanciación, específicamente con los recursos dispuestos por la Nación en el Fondo de Infraestructura Educativa.
ü Instituto de Recreación y Deporte con un 6.1% correspondiente a CUATROCIENTOS VEINTICINCO MIL MILLONES DE PESOS con destino a la Construcción de centros deportivos, recreativos y culturales para fortalecer la posibilidad de encuentros ciudadanos
ü La Secretaría de Seguridad con un 3.4% equivalentes a DOSCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL MILLONES DE PESOS con destino a Expansión de cámaras de vigilancia, construcción de casa de justicia en Santafé, Centro de atención especial (SRPA) y estación de policía de Usaquén y la sede la MEBOG
ü Secretaría de Ambiente con un 3.3% que corresponde a DOSCIENTOS TREINTA MIL MILLONES DE PESOS con destino a Circuito ambiental de Bogotá, incluyendo el sendero panorámico rompe-fuegos de los cerros orientales y Chiguaza - Tunjuelo.
ü Empresa de Renovación Urbana con un 2.2% equivalentes a CIENTO CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS con destino a la Recuperación zona de Bronx a través de compra de predios de reclutamiento y construcción de edificio SENA
ü Integración Social con el 1.4% equivalentes a CIEN MIL MILLONES DE PESOS con destino a Jardines infantiles.
ü Fondo Financiero de Salud con un 0.8% equivalente a CIENCUENTA Y DOS MIL MILLONES DE PESOS con destino a la Actualización y Modernización de la Infraestructura Física, Tecnológica y de Comunicaciones en Salud.
ü Las APP’s con un 0.4% que corresponde a VEINTINUEVE MIL MILLONES DE PESOS destinados a la Estructuración y/o validación de proyectos de asociaciones público privadas.
De esta forma y para analizar la solicitud realizada por la Administración en principio debemos recordar lo preceptuado en la Constitución Política de Colombia, en su artículo 364 en donde se indica que: “El endeudamiento interno y externo de la nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La ley regulará la materia.” Así mismo la Ley 358 de 1997 establece en su artículo 1 que “(…) se entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones.” De igual forma se dispone en el artículo 2 de la mencionada Ley que:
“(…) existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional.” Más adelante en el mismo artículo 2 se establece que: “Las operaciones de crédito público de que trata la presente Ley deberán destinarse únicamente a financiar gastos de inversión.
(…)
Para los efectos de este parágrafo se entenderá por inversión lo que se define por tal en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.”
De esta forma, para determinar la viabilidad del Cupo de Endeudamiento solicitado por la administración se hace necesario considerar las variables financieras que establece la Ley con el fin de tomar la decisión más acertada para la ciudad que brinde la posibilidad de continuar por la vía del desarrollo pero sin ir en detrimento de su estabilidad financiera.
- Total de los Cupos de Endeudamiento aprobados durante la presente administración y la anterior
Mediante el Acuerdo 527 de 2013, esta Corporación autorizó un cupo de endeudamiento a la Administración Central y a los Establecimientos Públicos del Orden Distrital por valor de TRES BILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES DE PESOS CORRIENTES ($3.837.283.000.000.oo). Posteriormente, mediante Acuerdo 646 de 2016 proferido por el Concejo de Bogotá se autoriza un cupo de endeudamiento por la suma de CINCO BILLONES TREINTA Y OCHO MIL SETECIENTOS VEINTICINCO MILLONES DE PESOS CONSTANTES DE 2016 ($5.038.725.000.000), definiendo en el artículo 2 de este Acuerdo que: “Los saldos del cupo de endeudamiento autorizados mediante el artículo 1° del Acuerdo 458 de 2010 y el artículo 1° del Acuerdo 527 de 2013, que no han sido comprometidos presupuestalmente a la fecha de expedición del presente Acuerdo, se entienden agotados y en consecuencia, no se podrán adquirir nuevos compromisos con base en dichas autorizaciones.”
En la exposición de motivos presentada por la Administración como soporte del Acuerdo 646 de 2016 se describió que: “Con el fin de dar continuidad a las obras financiadas mediante el Acuerdo 527 de 2013 para que estas puedan ser cumplidas y sean entregadas en beneficio de la ciudadanía, se hace necesario liberar el saldo no comprometido presupuestalmente del mencionado Acuerdo el cual asciende a la suma de $2,436 billones, de tal manera que éste se armonice con el nuevo endeudamiento proyectado por valor de $2,603 billones, de conformidad con los establecido en el artículo 135 del Acuerdo Distrital 645 de 2016, “Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2016-2020 “Bogotá Mejor para Todos”. En consecuencia, el nuevo cupo de endeudamiento global y flexible ascenderá a la suma de $5,039 billones.”
Para el actual Proyecto de Acuerdo, la Administración presenta en su exposición de motivos que “Con el fin de dar continuidad a las obras financiadas mediante el Acuerdo 646 de 2016 para que estas puedan ser cumplidas y sean entregadas en beneficio de la ciudadanía, se hace necesario liberar el saldo no comprometido presupuestalmente del mencionado Acuerdo el cual asciende a la suma de $4,56 billones (pesos 2017), de tal manera que éste se armonice con el nuevo endeudamiento proyectado por valor de $2,4 billones, de conformidad con los establecido en el artículo 135 del Acuerdo Distrital 645 de 2016, “Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2016-2020 “Bogotá Mejor para Todos”. En consecuencia, el nuevo cupo de endeudamiento global ascenderá a la suma de $6,96 billones.”
De esta forma se tiene el siguiente panorama en cuanto a la ejecución de los Cupos de Endeudamiento aprobados por esta Corporación:
ü Mediante el Acuerdo 527 de 2013 se autoriza un Cupo de Endeudamiento por valor de TRES BILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES DE PESOS CORRIENTES ($3.837.283.000.000.oo), de los cuales se ejecutaron UN BILLÓN CUATROCIENTOS UN MIL SETECIENTOS VEINTISEIS MILLONES PESOS CORRIENTES ($1.401.726.000.000.oo)[1], equivalentes al 37% del total del cupo autorizado.
ü Mediante el Acuerdo 646 de 2016 se autoriza un cupo de endeudamiento por valor de CINCO BILLONES TREINTA Y OCHO MIL SETECIENTOS VEINTICINCO MILLONES DE PESOS CONSTANTES DE 2016 ($5.038.725.000.000) que incluye el saldo no ejecutado del Acuerdo 527 de 2013, de los cuales se cuenta con un valor ejecutado de SEISCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES DE PESOS ($676.544.000.000)[2] equivalente a un 13% de ejecución del cupo autorizado.
Como se puede observar hasta ahora Honorables Concejales, el nivel de eficiencia de la Administración para la ejecución de los recursos que ha solicitado queda en entredicho cuando ni siquiera alcanza la mitad del porcentaje de ejecución del valor que solicita, y presenta como Razones del Proyecto su propia ineficiencia de la siguiente manera: “(…) los recursos de la Administración Central por valor de $53,9 billones, que financian las inversiones del Plan de Desarrollo, además de incluir recursos por deuda, incluyen también recursos extraordinarios tanto por gestión de activos como por nuevas fuentes, que hoy presentan dificultades para su efectiva y oportuna realización, por lo cual, se hace necesario desde ahora hacer uso de las alternativas que permitan atenuar la contingencia en la obtención de los ingresos del Plan Financiero del Plan de Desarrollo y en consecuencia alcanzar el cumplimiento del Plan”.
- Comportamiento de los Ingresos anuales del Distrito Capital
Para continuar con el análisis relacionado con el Cupo de Endeudamiento presentado por la Administración, se hace necesario revisar las cifras relacionadas con los Ingresos anuales consolidados del Distrito Capital, registradas en el Presupuesto, de acuerdo a los Informes de Ejecución Presupuestal publicados en la página web de la Secretaría Distrital de Hacienda y los cuales se presume son cifras oficiales.
ü Para el año 2015, se contaba con un presupuesto total vigente de VEINTIDOS BILLONES QUINIENTOS VEINTICINCO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES DE PESOS ($22.525.287.000.000.oo), los cuales tuvieron una ejecución del 87% equivalente a DIESCINUEVE BILLONES SEISCIENTOS VEINTIUN MIL NOVESCIENTOS SETENTA Y OCHO MILLONES ($19.621.978.000.000.oo).
ü En el año 2016 se presenta un Presupuesto de Ingresos por valor de DIECINUEVE BILLONES NOVECIENTOS SETENTA MIL QUINIENTOS NOVENTA Y DOS MILLONES DE PESOS ($19.970.592.000.000.oo) de los cuales se ejecutó el 99% equivalente a DIECINUEVE BILLONES OCHOCIENTOS DOCE MIL SEISCIENTOS OCHENTA MILLONES DE PESOS ($19.812.680.000.000.oo). Es de anotar que el presupuesto aprobado y el ejecutado es muy similar a las cifra de ejecutada durante la vigencia 2015, lo que indica que se presentó un “castigo” en el nivel de ingresos aprobado para el Distrito en el 2016, dado su porcentaje de ejecución.
ü Sin embargo para la actual vigencia 2017, se cuenta con un Presupuesto de Ingresos vigente por valor de VEINTISEIS BILLONES TRESCIENTOS VEINTISIETE MIL TRESCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES DE PESOS ($26.327.324.000.000.oo) de los cuales a Junio 30, presentaba una ejecución del 48% equivalente a DOCE BILLONES SEISCIENTOS TRES MIL QUINIENTOS SETENTA Y UN MILLONES DE PESOS ($12.603.571.000.000.oo)
Llama la atención como el nivel de ingresos recaudados por el Distrito se encuentra en promedio en los DIESCINUEVE BILLONES DE PESOS sin que se presente un incremento significativo entre una vigencia y otra, demostrando la capacidad operativa del Distrito Capital para el recaudo normal de sus rentas especialmente de sus ingresos corrientes, los cuales se han mantenido constante sin que se muestre un esfuerzo adicional que permita fortalecer su capacidad de pago y de esta forma que permitan justificar un aumento en el cupo de endeudamiento.
- Análisis de la Deuda Interna y Externa
En la Exposición de Motivos del Proyecto de Acuerdo No. 497 de 2017, la Administración Distrital presenta un resumen del comportamiento de la Deuda en los siguientes términos:
“(…), en los últimos cuatro años se celebraron operaciones de crédito por valor de $140.496 millones en el marco de los Acuerdos 527 de 2013 y 646 de 2016, destinadas a la financiación de proyectos en los sectores de educación, movilidad y salud. Dichas operaciones fueron contratadas con bancos locales bajo líneas de redescuento de la Financiera de Desarrollo Territorial – Findeter, lo que permitió la consecución de las mejores condiciones financieras del mercado local.
(…)
Ahora bien, como resultado del cronograma de amortizaciones, de desembolsos y de las operaciones previamente expuestas, el Distrito Capital ha tenido un endeudamiento neto negativo, lo que ha llevado a que el saldo de la deuda entre el 2012 y lo corrido del 2017 haya disminuido en $202.318 millones, equivalente a una reducción del 13,70%, explicada principalmente por el vencimiento del tramo V del Programa de Emisión y Colocación (PEC) por un valor de $300.000 millones.”
Es de anotar que el Saldo Total de la Deuda Interna y Externa del Distrito Capital con corte a 30 de Junio de 2017 es de UN BILLÓN DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL SETESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES DE PESOS ($1.274.752.000.000.oo), cifra dada en el Informe Trimestral de Seguimiento a la Deuda presentado al Concejo de Bogotá y publicado en la página web de la Secretaría de Hacienda Distrital.
De esta forma, el anterior análisis presentado por la Administración Distrital presupone un excelente comportamiento de la Deuda para el Distrito Capital, el cual es explicable con la poca ejecución que ha tenido el Cupo de Endeudamiento otorgado a la ciudad en los últimos cuatro años primero a través del Acuerdo 527 de 2013 y cuyo saldo sin ejecutar fue asumido por el Acuerdo 646 de 2016 y que conlleva a replantear las necesidades reales de un endeudamiento cuando su ejecución es realmente baja.
- Inclusión de los Vigencias Futuras
En el Proyecto de Acuerdo No. 497 junto con sus documentos técnicos soportes presentados a esta Corporación justifican la solicitud de un nuevo Cupo de Endeudamiento por valor de SEIS BILLONES NOVESCIENTOS SESENTA MIL CIENTO VEINTIDOS MILLONES DE PESOS ($6.960.122.000.000.oo), respaldando esta solicitud en los indicadores establecidos en la Ley 358 de 1997, tales como Capacidad de Pago y Sostenibilidad de la Deuda.
En el texto de la Exposición de Motivos se establece entre otros que: “En lo que respecta a la relación entre el saldo de la deuda y los ingresos corrientes ajustados (sostenibilidad de la deuda), la evolución del indicador muestra cómo ha estado alejado de manera significativa del límite máximo de 80% establecido por la Ley. Mientras que en la vigencia 2008 el indicador se ubicó en 34,96%, su mínimo se presentó en diciembre de 2016 ubicándose en 12,59%, actualmente, esta relación es de 13,25% con corte a junio de 2017.”
Según la Ley 358 de 1997 los ingresos corrientes ajustados, que se constituyen en uno de los factores divisores para el cálculo del Nivel de Sostenibilidad, se generan de descontar a los Ingresos Corrientes del periodo las vigencias futuras.
Para el caso que nos atañe, se presentó dicho cálculo con corte a Junio 30 de 2017, teniendo en cuenta unas Vigencias Futuras por valor de UN BILLÓN TRESCIENTOS MIL QUINIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES DE PESOS, las cuales derivan en un indicador de Sostenibilidad de la Deuda del 13.25%. Sin embargo es preciso anotar que en la actualidad, la Administración Distrital radicó el Proyecto de Acuerdo No. 602 de 2017, en donde se solicita a esta Corporación la autorización para asumir unas Vigencias Futuras Ordinarias por valor de SEIS BILLONES OCHENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y UN MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS ($ 6.087.643.861.557), las cuales en caso de ser aprobadas afectarán el porcentaje correspondiente al Saldo de la Deuda. Frente al Proyecto de Acuerdo No. 602 de 2017, realizaré mi intervención respectiva en la Comisión de Hacienda de acuerdo con la programación. Sin embargo traigo esta cifra en este momento ya que es necesario considerar que el nivel de Sostenibilidad de la Deuda se puede ver afectado con la aprobación de estas Vigencias Futuras y que al final va a incidir en las finanzas del Distrito Capital.
- Vigencia de los Cupos de Endeudamiento aprobados
En relación a la Vigencia de los Cupos de Endeudamiento aprobados con anterioridad es preciso indicar que la Administración Distrital en su exposición de motivos argumenta: “En conclusión, dada la contingencia expuesta en la implementación de las nuevas fuentes previstas por la Administración Central y en la realización de los ingresos por gestión de activos, los recursos previstos en el Plan Financiero son insuficientes para llevar a cabo el Plan Plurianual de Inversiones del Plan de Desarrollo. Adicionalmente, con base en el buen comportamiento de los ingresos corrientes que permite un flujo de recursos suficientemente sólido se posible apalancar un mayor cupo de endeudamiento sin que se amenace la sostenibilidad de las finanzas del distrito. Así, el cupo actual aprobado por el Concejo de Bogotá es insuficiente, con lo cual se configura el agotamiento por ingresos, del cupo de crédito aprobado mediante acuerdo 646 de 2016.”
Frente a la figura del Agotamiento del Cupo de Endeudamiento reitero mi preocupación y comentarios realizados en el pasado ya que el Concejo de Bogotá no tiene la facultad de declarar el agotamiento de los Cupos de Endeudamiento. La figura del agotamiento de un cupo mediante acuerdo del Concejo no existe legalmente en la Ley 358 de 1997 ni en la Ley 819 de 2003. El Concejo Distrital puede autorizar el cupo de endeudamiento y cuando se agote en su totalidad autorizar otro cupo de deuda, previo el lleno de los requisitos legales.
De esta forma, Honorables Concejales, tengo que reiterar y ratificar mi posición dada en el pasado relacionado con el hecho de que aprobar el cupo de endeudamiento no puede ser una determinación que deba tomarse a la ligera, primero la Ley, segundo la técnica financiera y tercero la conveniencia para la ciudad. Mientras estos tres requisitos no estén satisfactoriamente explicados y demostrados, la aprobación del cupo solicitado será ilegal y en ese caso mi voto será negativo. Así mismo y como miembro de esta Honorable Corporación estoy en la obligación como lo estoy haciendo en este momento de hacer ver a mis colegas la improcedencia y total falta de argumentos para la autorización de un Cupo de Endeudamiento como “premio” que se escuda en su ineficiencia en la ejecución y falta de criterios de planeación para seguir pidiendo un endeudamiento sin bases sólidas.
Cordialmente;
Jorge Duran Silva
CONCEJAL DE BOGOTÁ D.C.
