En mi calidad de Concejal de Bogotá e integrante de la Comisión Primera de Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial es mi deber, después de un amplio proceso de revisión y análisis sobre las justificaciones, contenido y alcance del Proyecto de Acuerdo No. 118 de 2013, adelantado bajo las luces y generosidad de un diverso y multidisciplinario grupo de expertos, dejar plasmadas las principales consideraciones de orden jurídico, técnico y de conveniencia, que sustentan mi posición frente a la propuesta presentada por la Administración Distrital.
I. DE ORDEN JURIDICO.
El primer elemento que requiere ser abordado y analizado en el trámite de cualquier acto administrativo, como lo es un Acuerdo, es la legalidad del mismo; es decir, el verificar y garantizar que durante el proceso de formación del Acto, la autoridad que lo profiere: i) no infringe las normas en que debe fundarse, ii) no lo expide de manera irregular (procedimiento), iii) no se sustenta en falsas motivaciones o, iv) con desviación de las atribuciones propias.
En este sentido, sea menester recordar que durante el transcurso de las presentaciones y discusiones ante el cabildo distrital hemos podido escuchar y conocer diversas manifestaciones entorno a este punto central, así; de una parte, como es lógico, las provenientes de la administración distrital que defienden la legalidad plena de la iniciativa y de otra, múltiples voces institucionales (Contraloría, Personería y Veeduría distritales, Ministerio de Vivienda), así como de actores privados (gremios, universidades, académicos, consultores, ciudadanos, etc.) o, actores políticos (ediles y concejales) que han señalado presuntos irregularidades que viciarían la legalidad del proyecto de Acuerdo en discusión, en punto a una o varias de las causales de nulidad antes referidas.
En efecto, la administración distrital, amén de lo plasmado en la parte considerativa del proyecto de acuerdo, allegó a la Corporación, el pasado domingo 2 de junio, la cartilla denominada “Legalidad de la propuesta de modificación”1, en la cual transcribe y comenta las diferentes normas que, conforme su criterio, integran el marco normativo sobre el cual se fundamenta el proyecto de “Modificación Excepcional de Normas Urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial”, concluyendo, que:
“…la legalidad de la revisión está suficientemente demostrada. Los estudios y soportes técnicos fueros recogidos por la actual administración de la anterior y dan fundamento adecuado a la modificación. Pueden ser revisados desde esta perspectiva.
Así las cosas, existe fundamento legal suficientemente consistente para el trámite de la modificación de las normas urbanísticas del POT de Bogotá que se está debatiendo en el Concejo de Bogotá”2
Sin embargo, desde el punto de vista institucional, han sido múltiples las observaciones en materia jurídica, que defienden una interpretación contraria sobre la legalidad del proyecto, que bien podrían resumirse de la siguiente manera:
Para la Contraloría de Bogotá3, el proyecto de Acuerdo No. 118 de 2003, presenta las siguientes falencias de orden jurídico:Para la Personería de Bogotá4, la iniciativa de la administración desborda el marco jurídico aplicable, al señalar, que:
“…Por el alcance de las modificaciones propuestas respecto de las normas urbanísticas estructurales vigentes, el Proyecto de Acuerdo de la referencia no corresponde a una modificación excepcional de las normas urbanísticas estructurales del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. -POT-, sino a una revisión general del POT, acto para el cual sólo a partir de 2019 el Concejo de Bogotá y el Alcalde Mayor contarán con competencia….” (Subrayado fuera de texto)
Para la Veeduría Distrital, tomando como referencia observaciones vertidas por la Corporación Autónoma Regional – CAR, señala, que:
“…No se puede utilizar el pretexto de la excepcionalidad para acometer una modificación general, si se quiere del POT, como corresponde a la revisión ordinaria (…) No es factible derogar todo el Plan de Ordenamiento y solo se puede acometer la modificación de algunas de sus normas urbanísticas, específicamente identificadas (…) Estos objetivos y estrategias no pueden ser derogadas con ocasión de un trámite de modificación excepcional de normas urbanísticas, sino que la revisión de algunas normas urbanísticas debe contribuir a mejorar las condiciones de su cumplimiento…”5
De igual forma, desde el punto de los actores privados6 7 8 se han señalado como principales alertas jurídicas, las siguientes:
“…Se crea un nuevo plan de ordenamiento territorial, pues (…) al plantear el cómo desarrolla los objetivos (artículos 1 al 15) los desdibuja y les da un giro de 180 grados de modo que el articulado se aleja completamente de respetar y desarrollar los mismos…”
“…En cuanto a las estrategias, (…) no conserva los enunciados en el Decreto 190 de 2004 y propone cambios sustanciales sobre la Estructura Ecológica Principal, la Estructura Funcional de Servicios y la Estructura Socioeconómica y Espacial….”
“…establece una serie de vigencias condicionadas a que se realicen los estudios técnicos, lo cual a todas luces demuestra la falta de rigurosidad y legalidad…”
“…es claro que nos encontramos frente a la modificación de normas urbanísticas estructurales y generales (…) pero con el agravante de no contar con el sustento técnico que como mínimo prevé la Ley…”
“…el proceso de participación que ha adelantado, que a todas luces resulta precario y poco informado….”En consecuencia, es evidente que frente al tema jurídico no existe una posición única, ni pacifica, circunstancia que exige un mayor cuidado por parte de los miembros de la Corporación al momento de adoptar una posición con relación al proyecto sometido a consideración.
A los anteriores argumentos expuestos han de sumarse otros interrogantes personales, surgidos del estudio de esta iniciativa que versan, sobre: i) la vigencia del actual POT, ii) el trámite legal y procedimental de la iniciativa y, iii) las competencias del Concejo y del Alcalde para adoptar y modificar el POT, sobre los cuales consideré pertinente solicitarle9 al Señor Ministro del Interior elevar consulta ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que dicho órgano consultivo se pronunciase al respecto.
Vigencia del actual POT.
La Ley 388 expedida el 18 de julio de 1997 estableció en el artículo 28, modificado por el artículo 2 de la Ley 902 de 2004, en lo referente a la vigencia y revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, que:
“…Los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia con los siguientes parámetros:1. El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se entenderá como mínimo el correspondiente a tres períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales, teniendo cuidado en todo caso de que el momento previsto para su revisión coincida con el inicio de un nuevo período para estas administraciones. (…)
No obstante lo anterior, si al finalizar el plazo de vigencia establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguirá vigente el ya adoptado…” (subrayado y negrilla fuera de texto)
En este sentido es preciso recordar que formalmente Bogotá adoptó su primer y único Plan de Ordenamiento Territorial -POT, en el año 2000, mediante Decreto Distrital 619, expedido por Alcalde Mayor.
El citado Decreto, con base en lo establecido por la ley, determinó en el artículo 97, que la vigencia del contenido general del Plan de Ordenamiento Territorial sería igual “…a la del tiempo que faltare por terminar la actual administración del Distrito Capital y tres administraciones más…”.
Es claro que el periodo que faltaba para culminar la administración PEÑALOSA (1998–2000) iba hasta diciembre de 2000, pues en enero de 2001 iniciaba la administración MOCKUS, siendo ésta la última con periodo constitucional de tres años, es decir hasta diciembre de 2003.La administración MOCKUS, (2001 – 2003) con base en la facultad contenida en el artículo 12 de la Ley 810 de junio 13 de 2003, que señalaba “… Los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales ya adoptados por las entidades territoriales y por iniciativa del alcalde…” emprendió un proceso de revisión del POT del 2000, que fue adoptado por parte del Alcalde Mayor de Bogotá, mediante el Decreto Distrital 469 del 23 de diciembre de 2003.
Como parte de las revisiones efectuadas y modificaciones introducidas al POT vigente (2000), se determinó adicionar un período constitucional más, a la vigencia del contenido general del Plan de Ordenamiento Territorial, decisión que quedó plasmada en el artículo 118 de la citada norma, así:
“…Artículo 118. El Artículo 97 del Decreto 619 de 2000, quedará así: "Artículo 97. Vigencia del contenido general del Plan de Ordenamiento Territorial.
Los objetivos, políticas y estrategias de largo plazo y los contenidos estructurales del Plan de Ordenamiento Territorial, tendrán una vigencia igual a la del tiempo que falta para terminar la actual administración del Distrito Capital y cuatro (4) periodos constitucionales de gobierno de las próximas administraciones…”(subrayado y negrilla fuera de texto)De igual forma el citado Decreto Distrital 469 de 2003, facultó en el artículo 285 al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., para que en el término de seis meses compilara en un solo cuerpo las normas vigentes del Decreto 619 de 2000, junto con las de la revisión adoptada.
El Alcalde Mayor de Bogotá D.C., el 22 de junio de 2004 expidió el Decreto Distrital 190 de 2004, por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos 619 de 2000 y 469 de 2003, reproduciendo textualmente en el artículo 149 de la compilación la modificación introducida, así:
“…Vigencia del contenido general del Plan de Ordenamiento Territorial (artículo 97 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 118 del Decreto 469 de 2003).
Los objetivos, políticas y estrategias de largo plazo y los contenidos estructurales del Plan de Ordenamiento Territorial, tendrán una vigencia igual a la del tiempo que falta para terminar la actual administración del Distrito Capital y cuatro (4) periodos constitucionales de gobierno de las próximas administraciones…” (subrayado y negrilla fuera de texto)
Ustedes se preguntaran por qué tanta vuelta sobre este punto; pues sencillo, porque este tema resulta crucial por cuanto de su definición depende establecer; no solo el tipo de iniciativa que estaba facultada la administración para presentar a consideración del Concejo de Bogotá, sino además la oportunidad en el tiempo de la misma, pues muy distintos son los alcances de una Revisión Ordinaria del POT y, otros muy diferentes los correspondientes a una Modificación Excepcional de las Normas Urbanísticas contenidas dentro del POT. Son dos temas distintos con alcances diferentes.
Para la administración distrital el componente de largo plazo del POT vigente se extiende hasta el año 2019, fecha en la cual podría iniciarse el proceso de Revisión Ordinaria, conforme lo ha sostenido ante esta Corporación en reiteradas oportunidades.
No obstante lo anterior, existe una interpretación diferente, la cual señala que si bien era dable adicionar un período constitucional más a la vigencia del POT del 2000, tal cual lo estableció el artículo 118 del Decreto 469 de 2003, dicho termino no puede contarse a partir del 2003, sino desde el 2000, fecha en la cual se expidió el POT.
Obsérvese cómo la modificación introducida con la Revisión del 2003, en esta materia, hace alusión clara y expresa al artículo 97 del Decreto 619 de 2000, al señalar “…Artículo 118. El Artículo 97 del Decreto 619 de 2000, quedará así: "Artículo 97. Vigencia del contenido general del Plan de Ordenamiento Territorial…..”Y no podría ser de manera distinta por cuanto el Decreto Distrital 469 de 2003, tal y como lo precisa su título y considerandos, se limita a efectuar una Revisión del POT del 2000, nunca a expedir un nuevo POT. Veamos entonces gráficamente las interpretaciones.
