Control político al POT: las fuerzas de mercado no pueden marcar el ritmo de desarrollo de la ciudad

En 1997 se expidió la Ley 388 de Desarrollo Territorial que creó y sistematizó algunos instrumentos de ordenamiento territorial, entre los que se encuentran los Planes de Ordenamiento Territorial -POT-. Luego de más de 20 años, el balance de la adopción e implementación de los POT (que aplica para ciudades con más de 100.000 habitantes) indica que el 88% de los POT a nivel nacional están desactualizados.

El Estado, como entidad territorial limitada, tiene autoridad, leyes, regula las instituciones y recauda impuestos para luego redistribuir los ingresos y los activos. Pero uno de los efectos del capitalismo más llamativo es que los poderes y las prácticas del Estado han estado cada vez más dirigidos a satisfacer demandas de empresas y accionistas, por lo general a expensas de los ciudadanos. El resultado es que a los Estados les va bien mientras que a sus poblaciones les va mal[1].

Los asentamientos informales parecen ser el más claro ejemplo de ello. En Colombia se remontan a finales del siglo XIX, pero se acentuaron después de mediados del siglo pasado con la dinámica de urbanización de las ciudades. A comienzos de este siglo representan el 24% de lo construido en las ciudades (alrededor de 30.145 hectáreas en el territorio nacional)[2]. La ciudad es un producto social que expresa desigualdades y contradicciones, puede ser analizada desde lo económico-social, lo político-institucional y lo ideológico-cultural. Hoy se intenta comprender cómo en el marco de un nuevo paradigma económico, que sobrepasa la escala de la ciudad, se ha generado enorme riqueza y a su vez ha intensificado la exclusión social.

La segregación en zonas residenciales por ingresos es una división social de la ciudad como resultado de las fuerzas de mercado -factor principal en la distribución de la tierra- y por la influencia que ejerce el Estado sobre los precios determinando las áreas que gozarán de servicios y aquellas que no. Entonces, la población más pobre termina ocupando las áreas más contaminadas, menos urbanizadas y peor localizadas mediante diferentes mecanismos: invasión de tierras, compra a fraccionadores, renta a terratenientes privados o adquisición de derechos temporales en tierras comunales.

En Bogotá se consolidó de forma muy temprana una segregación espacial en donde el sur era el destino de los sectores más desfavorecidos, mientras los grupos más ‘pudientes’ se instalaban en el norte. En este contexto, los grandes propietarios de las tierras del sur son los primeros en optimizar sus utilidades a través de parcelaciones ilegales, las denominadas “urbanizaciones piratas”, mientras en el nororiente de la ciudad, las invasiones han sido el método más habitual.

Como si fuera poco, otro grave problema es que, al considerar la totalidad de suelo habilitado en la capital, cerca del 33,8% -o sea una tercera parte- del suelo que fue habilitado para el ordenamiento del crecimiento de la ciudad NO era efectivamente desarrollable dada su superposición con los elementos de la estructura ambiental y de espacio público de la ciudad (que no permiten construir en ciertas zonas). Es posible observar cómo históricamente, el no disponer de suficientes suelos desarrollables dentro de la ciudad, sumado al alza exponencial de los precios del suelo expuesto evidenciado en el alza del Índice del Precio del Suelo en Bogotá́ (IPSB), ha inviabilizado la generación de vivienda en los límites urbanos y ha fomentado los asentamientos informales.

Los bordes geográficos de las zonas urbanizadas de Bogotá han crecido bajo la presión de la demanda de soluciones de vivienda de bajo costo, generando periferias incompletas y densas que requieren de atención especial por parte del Estado, no sólo desde un enfoque de la infraestructura física, sino teniendo en cuenta factores sociales, culturales, económicos y políticos en el marco de una economía capitalista globalizada que en muchos casos es la que marca el ritmo de desarrollo de las ciudades. Es posible que la falta de suficiente suelo habilitado para el desarrollo de vivienda formal sea uno de los factores que han llevado a la intensificación de estas dinámicas de asentamientos informales. Los más afectados ante la ausencia de suficiente suelo de expansión en la capital son la población más vulnerable, al no contar con recursos para acceder a los subsidios del gobierno y contando con la única alternativa de construir su propia vivienda en zonas periféricas de la ciudad, solución a corto plazo pues no hay garantías o certeza de que puedan quedarse allí, de que vayan a acceder a los servicios básicos o equipamientos, ni de que su barrio vaya a ser legalizado[3].

Frente a estos inconvenientes, el POT es el instrumento que puede orientar el desarrollo físico del territorio, en este se define cómo la ciudad puede hacer uso del suelo, dónde se puede localizar la vivienda, las actividades productivas, culturales -entre otras- y define las zonas que se clasifican como áreas protegidas. Su objetivo es mejorar la calidad de vida de los habitantes a través del acceso a las oportunidades y beneficios que ofrece la ciudad, la utilización racional del suelo y la sostenibilidad ambiental[4]. Junto a los planes de desarrollo, los municipios deben contar con un plan de ordenamiento regido por las disposiciones especiales sobre la materia. Ambos instrumentos deben guardar armonización, articulación y coherencia como normas reglamentarias para la planeación de la ciudad.

El ordenamiento del territorio se basa en tres (3) principios de acuerdo a la Ley 388 de 1997:

1. La función social y ecológica del territorio.

2. La prevalencia del interés general sobre el particular.

3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.

Según disposiciones de la Ley 388 de 1997, el POT debe ser sometido a una revisión estructural luego de tres periodos constitucionales (12 años); de lo contrario, el POT anterior se mantiene vigente. Es indispensable que la ciudadanía pueda entender, debatir y consensuar el ordenamiento de su territorio. El ordenamiento no es un asunto meramente técnico, es ante todo un acto de voluntad política donde se toman decisiones. Una participación ciudadana real requiere darles a los ciudadanos herramientas conceptuales e información pública y variada, presentada de forma adecuada y de fácil acceso.

Las principales carencias y desafíos de los municipios para la aprobación de los POT, según el Ministerio de Vivienda, son la falta de financiación, de recursos y presupuesto de los municipios. Otro problema es que se reglamentó la zona urbana dejando de lado la rural, con grandes dificultades para la titulación y legalización. Existen también desafíos en cuanto a los asentamientos de origen informal y la caracterización de zonas de alto riesgo. El POT debe aportar soluciones a todos estos aspectos.

Por ello, uno de los mayores retos del POT es abordar el desequilibrio territorial. Las transformaciones sociales asociadas a la presión por ocupación de suelo para responder a la demanda de vivienda y las enormes variaciones en el precio del suelo han ocasionado la movilización de la población hacia las zonas periféricas de occidente y sur, aumentando la segregación y fragmentación de la ciudad y configurando condiciones de riesgo. Se necesitan estudios de riesgo y aplicar el principio de precaución a favor de la protección ambiental y de la población, no de intereses económicos de algunos urbanizadores, quienes consideran que al no existir una certeza absoluta para delimitar zonas de amenaza y riesgo no hay justificación para limitar y restringir la construcción de proyectos urbanísticos. Estas políticas de gestión del riesgo no pueden seguir supeditadas al mercado inmobiliario del suelo para mantener el modelo de desarrollo vigente, pues van a perpetuar el problema y a profundizar brechas[5].

Se requiere garantizar un crecimiento ordenado del territorio, con un desarrollo urbano articulado con la región para minimizar desequilibrios territoriales y aportar a una mejor calidad de vida de toda la población[6]. Por esta razón, el concejal Armando Gutiérrez González anunció que llevará a cabo un control político en el que se cite a las entidades de la Administración Distrital para hacer un diagnóstico al POT de primera generación del año 2004 que hoy continúa vigente, previo a la discusión de la nueva propuesta de POT para la ciudad.

Partido Liberal