Breves antecedentes.
Al cumplirse el primer decenio de la expedición de la aprobación del Acuerdo 359 de 2009 en el Concejo de Bogotá por iniciativa de la Concejala Ati Quigua y fruto de del trabajo organizativo y las luchas por el reconocimiento de Cabildos Indígenas urbanos, así como resultado de los Encuentros de Pueblos se definieron los lineamientos para la construcción de la primera Política Pública para los Pueblos Indígenas residentes en Bogotá, sin precedentes hasta entonces en el país, cuya implementación se efectuó a través del Decreto 543 de 2011 que señaló nueve caminos para la garantías del conjunto de derechos de los Pueblos Indígenas, tales como: camino de gobierno propio y autonomía; de Consulta Previa, participación y concertación; de identidad y cultura; de educación propia e intercultural; de economía indígena; de salud y medicina ancestral; de Protección y Desarrollo Integral; de la soberanía y la seguridad alimentaria; y de territorio.
Las luchas de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y gitanos o Rrom residentes en Bogotá no han sido menores. Gracias a la resistencia permanente de los pueblos se puede evidenciar un cambio de consciencia en algunos espacios de la institucionalidad. Entre 2008 y 2011 se crean los lineamientos de las Políticas Públicas NARP, indígenas y Rrom en la ciudad. Entre 2011 y 2014, se crean las diferentes instancias de diálogo y concertación que surgen para impulsar un dialogo en cumplimiento de los mandatos constitucionales. Entre 2015 y 2019 se expiden los decretos para impulsar la Planes Integrales de Acciones Afirmativas para los grupos étnicos.
Pero estas conquistas jurídicas y políticas tienen importantes antecedentes de las movilizaciones sociales y los reconocimientos jurídicos, especialmente en la Constitución Política de Colombia de 1991. Los constituyentes indígenas lograron incidir en la definición de una nación pluriétnica y multicultural a través de la consagración de artículos como el respeto por la diversidad étnica (art. 7), reconocimiento de las lenguas propias (art. 10), respeto de la educación por la diversidad cultural (art. 68), protección de las territorialidades indígenas (art. 63), protección del patrimonio cultural (art. 72), régimen para pueblos fronterizos (art. 96), circunscripción especial indígena en senado y cámara (art. 176), jurisdicción especial indígena (art. 246), autonomía (art. 330), administración propia (art. 287) y entidades territoriales indígenas (art. 286).
Las comunidades negras y afrocolombianas después de incluir el artículo 55 transitorio en la constitución se expide la Ley 70 de 1993 y se empiezan a consolidar figuras de protección territorial y legalizar Consejos Comunitarios en todo el país, así mismo se empiezan a desarrollar instancias donde la cultura, la pervivencia y resistencia de la comunidad NARP se expresan en la Comisión Consultiva de Alto Nivel para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras.
Posterior a ello, hitos históricos en materia legislativa hay en abundancia. Los Decretos Ley 4633 de 2011 (indígenas), 4634 de 2011 (Rrom) y 4635 de 2011 (NARP) son apuestas por iniciar un proceso necesario de reparación a las víctimas y restitución de tierras que por la violencia han sido robadas a quienes han decidido mantenerse como actores de paz de acuerdo con sus tradiciones.
Este recorrido evidencia no un caminar institucional que ha fluido para materializar mandatos constitucionales y normas internacionales buscando garantizar derechos de la población étnicamente diferenciada. Ha sido fruto de la lucha, de la incidencia, de la cualificación y de la movilización del movimiento social que ve como poco a poco va arrancando sus derechos a un sistema que busca desconocer la diferencia, unificar y estandarizar para que los ciudadanos dejen de ser humanos y se transformen en consumidores.
El reciente Artículo 66 del actual Plan Distrital de Desarrollo – PDD es también fruto de la organización y la resistencia de los pueblos. Ante la imposibilidad de incluir un capítulo étnico la generosidad de los pueblos étnicos abrió la puerta para incluir este artículo, acción que fue concertada con la actual administración. El ejercicio de progresividad del reconocimiento de derechos ha sido manifestación de la permanencia de los pueblos en sus kilombos, tulpas, chagras y la calle como medios para existir y resistir a las adversidades.
El debate
En el Debate de Control Político sobre la “Reformulación de políticas públicas de la diversidad étnica en Bogotá y consulta previa, libre e informada en la Capital” que tendrá lugar el próximo viernes 23 de septiembre de 2022 en el Recinto Los Comuneros del Concejo de Bogotá a partir de las 9:00 a.m., se abordarán importantes temas del interés de los pueblos y comunidades étnicamente diferenciados de Bogotá.
La progresividad de derechos: el principio de progresividad y no regresividad implica que, una vez alcanzado un nivel de protección de los derechos sociales, políticos o económicos, no se puede retroceder frente al nivel de protección contenido. Aún más importante es este principio en materia de lo actuado teniendo en cuenta que para las comunidades étnicamente diferenciadas el derecho a la consulta previa y al territorio son derechos fundamentales.
En este sentido es necesario recordar que en la construcción de las políticas públicas de 2008 se realizó un amplio proceso participativo donde más de 4.000 comuneros participaron en su construcción, obedeciendo al principio ancestral que manifiesta que la comunidad es la máxima autoridad.
Así mismo que el Artículo 66 se realizó en el marco de un proceso de concertación de todos los elementos de diseño institucional que existe (planes, programas, proyectos, presupuestos, metas, indicadores) y que en este mismo se referencia que la reformulación de políticas públicas o planes de acciones afirmativas se deberán realizar de manera concertada, no como un mecanismo formal de participación sino en virtud del cumplimiento de mandatos constitucionales así como de no tener regresividad en el derecho de la consulta previa, derecho fundamental para la población étnicamente diferenciada.
Elementos ciclo de formulación de políticas públicas: Todo proceso de formulación o reformulación de unas políticas públicas debe partir por la línea base de manera que el ejercicio técnico responda a unos criterios objetivos en términos de caracterizaciones precisas que permitan dimensionar la problemática y el impacto que se busca.
Al ser un proceso de reformulación, la línea base debe partir de los datos recabados hasta el momento durante la aplicación de los últimos 10 años de implementación de dicho instrumento, lo que permite sistematizar los aprendizajes, experiencias positivas y reflexionar sobre las debilidades necesarias a corregir.
No obstante, manifiestan las entidades que no existe una línea base que sirva como insumo de trabajo para evaluar el impacto que hasta el momento han tenido las políticas públicas en la ciudad, que en algunos casos llevan más de 10 años implementándose. En las Comisiones Técnicas de la Subcomisión de Vigilancia y Control, información que corrobora la Personería Distrital, hubo manifestaciones expresas por parte de la SDG de manera reiterada de la inexistencia de esta línea base.
Formular que dicha información se va a recoger en un mecanismo participativo en la fase de Agenda Pública es solo un distractor de manera que la Administración conscientemente está aceptando que su actuar institucional ha sido desorganizado, ha caminado a ciegas y no ha tenido impacto en la población étnicamente diferenciada.
Lo anteriormente escrito por la administración en el informe de políticas públicas permite elevar las siguientes preguntas: ¿está la SDG de manera intencional escondiendo información a las comunidades y al Concejo de Bogotá al decir que no tiene línea base ni mecanismo de evaluación o seguimiento de las políticas públicas a pesar de manifestar haber entregado dichos informes a la OAP? ¿Finalmente existe o no dicha línea base e información relevante para el proceso de reformulación de las políticas públicas? ¿Es dable que la administración distrital mantenga la afirmación de no poseer información para realizar seguimiento de impacto de un conjunto de políticas públicas que se lleva ejecutando por más de una década? ¿Existe detrimento patrimonial si la administración invirtió una serie de recursos en dichas políticas públicas y no posee información sobre los resultados, pactos o siquiera información de ejecución de estas? ¿La Contraloría Distrital ha avanzado en investigaciones sobre la ejecución de dichos recursos?
La metodología CONPES para la reformulación de las políticas públicas. En la fase de Formulación la presentación del plan de acción la hace la SDG de acuerdo con los lineamientos CONPES, no en un ejercicio diferencial profundo como debe realizar para pueblos étnicamente diferenciados de acuerdo con la normatividad vigente en la materia.
Así vista la participación de las comunidades étnicamente diferenciadas se torna en un mero ejercicio de recolección de datos en el que no hay enfoque diferencial, ya que la Fase Publica no es decisoria y las acciones, actividades, presupuestos e indicadores se construyen de manera unilateral por parte del equipo de trabajo del SDP de la mano con la SAE.
El concepto de participación incidente dista mucho de la garantía de derechos que las comunidades étnicamente diferenciadas poseen en el ordenamiento jurídico nacional e internacional, ya que no está en juego un ejercicio institucional plano sino la inclusión de las visiones y cultura propia dentro de una agenda de trabajo para la Administración, que en razón al cumplimiento de mandatos constitucionales y legales deben hacerse desde un respeto por la identidad étnica.
Recursos destinados para la reformulación de políticas públicas de población étnica. Vale la pena preguntarse porque utilizar un operador, organización internacional, para este proceso, cuando los recursos que aporta son en especie. Los recursos para este proceso buscan trabajar con las instancias, que no necesariamente incluyen a todas las comunidades presentes en Bogotá. Estas instancias deberían fortalecerse y hacerse un ejercicio autónomo de construcción y amplio, tal como lo fue en el año 2009 en la construcción de lineamiento para políticas públicas de pueblos indígenas donde participaron más de 4.000 comuneros. ¿Cuántos participaran hoy con la metodología propuesta?
En nuestra normatividad existe la posibilidad y capacidad jurídica por parte de los cabildos reconocidos y/o organizaciones indígenas, consejos comunitarios y organizaciones de base comunidades negras, por lo menos, de llevar a cabo de manera directa un proceso como la reformulación de las políticas públicas, siendo idóneos y teniendo capacidad jurídica, técnica y administrativa. Surge la pregunta ¿Por qué se opta por la posibilidad de realizar un proceso con una organización que cobrara recursos de administración y cuya contrapartida se remite a aportes en especie que fácilmente podrían dar las comunidades de manera idónea? ¿Es acaso esta acción parte del desconocimiento del ordenamiento jurídico por parte del distrito o es una muestra más del racismo estructural que, a pesar de existir plenas posibilidades jurídicas para avanzar directamente, se sigue considerando a las comunidades étnicamente diferenciadas como menores de edad?
La cláusula de confidencialidad del PNUD. En la redacción de la consideración general se pone de manifiesto que “la institución receptora otorgará al PNUD una licencia perpetua, irrevocable, mundial, no exclusiva y libre de regalías, para usar, reproducir, adaptar, modificar, distribuir, sublicenciar y hacer uso de tales Derechos de Propiedad Intelectual, incluida la capacidad de otorgar más licencias a los programas de gobiernos de países, en línea con los requisitos del acuerdo entre el PNUD y el(los) gobierno(s) interesado(s)”. De esta manera da por sentado la voluntad de las comunidades étnicas para que terceros utilicen y se beneficien de la propiedad intelectual en contra de la autonomía y autodeterminación de los pueblos. La información entonces, a pesar de ser PNUD un operador, sin importar el carácter que tiene el mismo a nivel nacional o internacional, para la acción a que se enfrentan es de un operador plano. En ese sentido brindar derechos de autor no tiene sentido. Esta es la consecuencia de haber colocado un tercero dentro de un proceso que debería ser de un dialogo entre dos partes en un proceso de concertación y no con un tercero que adicionalmente obtiene derechos de autor por el hecho de manejar unos recursos.
Es importante señalar que para la redacción de la consideración general era necesario consultar con las comunidades étnicamente diferenciadas, puesto que se trata de sujetos de especial protección constitucional y por tanto deben ser garantizados sus derechos, incluyendo la propiedad intelectual, de manera integral sin primar intereses privados o de actores internacionales.
Así mismo, esta cláusula del Acuerdo entre el PNUD y las comunidades preocupa ya que, prima facie, traslada integralmente la propiedad de la información que surja en el proceso, esto sin que la misma se conozca la Política de Divulgación de Información del PNUD pero se entiende por aceptada. Esta cláusula aparentemente se contradice con la anterior donde los derechos de divulgación se le dan al PNUD, pero en esta en apariencia se requiere autorización del OPERADOR para que las comunidades utilicen o difundan información que recogieron, sistematizaron y es útil para su desarrollo interno. La utilización de la información arrojada en el proceso de construcción de agenda pública por parte de las comunidades étnicas debe ser autónoma, pues constituye en una herramienta de exigibilidad de derechos, de reconocimiento y autoreconocimiento por lo que no debe limitarse. Dado que son conocimientos tradicionales, patrimonio cultural y formas propias de gestionar y autogestionar el conocimiento.
El derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado. La jurisprudencia de la Corte Constitucional en Sentencias SU-039 de 1997, T-425 de 2014 y la SU-123 de 2018 definen las reglas, objetivos y finalidades sobre la consulta previa, criterios que a todas luces no se cumplen dentro de la metodología escogida por la Administración Distrital vía CONPES ya que no existe la posibilidad de llegar a acuerdos. La participación en la “Agenda Pública” es leída a posteriori con criterios técnicos que desconocen a profundidad el enfoque diferencial y que toma decisiones sin la participación de líderes y autoridades de las comunidades. Así mismo la determinación de metas, indicadores y presupuestos se hace de manera ajena a la comunidad en un ejercicio casi discriminatorio de las capacidades instaladas en los procesos que por décadas han venido avanzando los pueblos y comunidades.
Así mismo, desconocer que una política pública tiene la vocación de alterar estructuras propias de gobierno, culturales y de derechos fundamentales cuando se trata de elementos estructurales es un despropósito. No es dable olvidar que la anterior política pública (decreto 543 de 2011) orientaba los caminos sobre los cuales versaba el instrumento para garantizar derechos.
A menos que se quiera hacer un ejercicio de regresividad de derechos no es dable suponer que al no haber una norma que hable sobre recursos naturales, ya que hasta un camino sobre el territorio esta previamente trazado, no es dable en sana lógica, en la más mínima lógica de derechos, que no es posible avanzar en un proceso de consulta previa.
Las propuestas
Después de desarrollada la Subcomisión de Vigilancia y Control de la Diversidad Étnica del Concejo de Bogotá durante el primer semestre del año 2022, como Vocera del Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS, la Concejala Ati Quigua considera fundamental que, de cara a la reformulación de las Políticas Públicas Étnicas, la Administración Distrital, debe garantizar como mínimo los siguientes lineamientos estructurales:
- La Línea Base para la reformulación de las políticas públicas a los pueblos y comunidades étnicas residentes en Bogotá y al Concejo de Bogotá, para lo cual se requiere que se entregue la información completa.
- Sistema de indicadores y garantías presupuestales a través de la implementación de la herramienta del trazador presupuestal para grupos étnicos.
- La adecuación y la arquitectura institucional que permitan elevar el nivel de diálogo e interlocución, y retomar la Dirección de Asuntos Étnicos en lugar de Subdirección dada la envergadura de las concertaciones realizadas en el marco de las Políticas Públicas y el Artículo 66.
- La garantía del enfoque de mujer, género, familia y generación que se incluyó en los Acuerdos de Paz y en Bogotá en el Artículo 66 del Plan Distrital de Desarrollo.
Además de lo anterior se dejan las siguientes recomendaciones:
- Avanzar en la progresividad de derechos, no como un mecanismo retórico sino como un ejercicio en garantía y la materialización de derechos.
- Avanzar en el fortalecimiento de las instancias de diálogo y concertación de las comunidades étnicamente diferenciadas, así como avanzar en los diálogos con las comunidades que no hacen parte de estas, de manera que no se violen los derechos a la participación y el derecho fundamental a la consulta previa, libre e informada.
- Armonizar las definiciones dadas por Secretaría Distrital de Planeación y Secretaría Distrital Gobierno frente a las acciones afirmativas ya que en un intento de mostrar avances que no superan lo retórico, entran en contradicción fáctica y normativa entre políticas públicas, acciones afirmativas y acuerdos del Artículo 66 del Plan Distrital de Desarrollo, los cuales son instrumentos diferentes en términos de su origen y naturaleza jurídica, temporalidad y objetivos buscados.
- La fase de Agenda Pública debe servir para iniciar el diálogo con los pueblos y comunidades, no enfocarse en crear una Línea Base con metodologías que pueden obviar información fundamental.
Por lo anterior la invitación de la Concejala de Bogotá Ati Quigua es a acompañar el Debate de Control Político de la Proposición No. 334 de 2022. Tema: “Reformulación de políticas públicas de la diversidad étnica en Bogotá y consulta previa, libre e informada en la Capital” que se realizará el próximo viernes 23 de septiembre de 2022 en el Recinto Los Comuneros del Concejo de Bogotá a partir de las 9:00 a.m.
Enlaces relacionados:
Nuestra lucha por un Capítulo Étnico en el Plan de Desarrollo del Distrito Capital: /nuestra-lucha-por-un-capitulo-etnico-en-el-plan-de-desarrollo-del/cbogota/2020-10-29/113024.php
Al rescate de una Bogotá diversa y de derechos: /al-rescate-de-una-bogota-diversa-y-de-derechos/cbogota/2020-12-10/164135.php
La concejala Ati Quigua en el marco del día internacional de los pueblos indígenas realizó debate de control político al gobierno de la alcaldesa Claudia López, sobre la implementación de las políticas públicas de la diversidad étnica y el artículo 66 del plan distrital de desarrollo: /la-concejala-ati-quigua-en-el-marco-del-dia-internacional-de-los-pueblos/cbogota/2021-08-10/172244.php
Concejo hizo un corte de cuentas a la Política Pública Étnica de Bogotá: /concejo-hizo-un-corte-de-cuentas-a-la-politica-publica-etnica-de-bogota/cbogota/2021-08-09/174852.php
Página web: https://atiquigua.co/
